Comment le nouveau dispositif législatif engendre des conflits entre Dg et Pca cas de la Camair-co, de l’Art et du Matgénie.
Les entités publiques connaissent actuellement des temps agités. Depuis l’avènement des lois 2017/010 et 2017/011 du 12 juillet 2017 abrogeant la loi de 99 sur le fonctionnement des entités publiques, les conflits entre les différents acteurs ne cessent d’alimenter les débats. Les principaux acteurs concernés sont le Directeur Général (DG) et le Président du Conseil d’Administration (PCA). L’analyse des conflits, dont les lettres rendues publiques dévoilent une partie des désaccords, témoigne de la nécessité d’analyser les causes des divergences observées. Sont-ils le fait d’une mauvaise interprétation des textes ? D’une faible appropriation de ceux-ci ? ou relèvent-ils d’un problème légistique au sens de la qualité de la rédaction des textes ?
Les lettres des PCA de l’Agence de Régulation des Télécommunications (ART), de la Camair-Co et la lettre des administrateurs du Matgénie relayée par le journal en ligne Investir au Cameroun sont un prétexte pour faire cette analyse.
Le PCA de l’ART, en accusant réception de la lettre du Directeur Général adressée à Madame la Ministre des Postes et Télécommunications, indexe des griefs relatifs à la gestion des ressources humaines et à la politique salariale. C’est le cas également de la lettre du PCA de la Camair-Co.
Quelles sont les causes des conflits entre PCA et DG ? Sont-ils le fait d’une mauvaise interprétation des textes ? D’une faible appropriation de ceux-ci ? ou relèvent-ils d’un problème légistique au sens de la qualité de la rédaction des textes ?
Au Matgénie, le climat délétère entre le DG et le PCA est palpable, il serait la raison de l’absence du PCA et du représentant de la Présidence au dernier Conseil d’Administration tenu le 26 novembre 2019 à la demande des administrateurs. Ces conflits surprennent d’autant que le nouveau dispositif réglementaire est censé réduire les conflits en répartissant clairement les rôles des différents acteurs.
Au lieu de servir cet objectif, il apparait plutôt qu’il engendre des conflits entre DG et PCA. Les DG crient à l’ingérence alors que les PCA indexent les dérives des DG. Qu’est-ce qui fait problème ? Au moins deux raisons expliquent ce constat : les dispositions divergentes entre les lois et le décret d’application, l’absence de dispositions relatives à l’évaluation et la sanction du CA.
- Conflits engendrés par des dispositions divergentes entre lois et décret d’application
La gestion des ressources humaines et la gestion financières sont sans doute celles qui opposent le plus les DG et PCA au regard de leur rôle stratégique dans l’atteinte des résultats et des faveurs dont certains souhaitent faire bénéficier à leurs proches. Au cours d’un séminaire à l’intention des membres du CA d’un établissement public et après avoir présenté les rôles et responsabilités du DG et du PCA, ce dernier me posa la question suivante : « Vous rappelez que le CA nomme les responsables de rang de sous-directeurs et directeurs sur proposition du DG, et si les propositions du DG ne me conviennent pas qu’est-ce que je fais ».
Ma réponse a été spontanée : « Ça peut arriver, mais pour quelles raisons les propositions pourraient ne pas vous convenir ? Il me semble dans ce cas que le CA doit s’assurer que les grands principes retenus sont respectés dont principalement : l’adéquation entre le profil du poste et les compétences du postulant, s’assurer du respect des dispositions sur l’équilibre régional lors des recrutements, la prise en compte du genre et du handicap et le respect des dispositions du statut du personnel.
Dans ces conditions, le rôle du CA est d’indiquer les encadrements et le DG proposera des personnes à nommer qui respectent ces encadrements ». Cette réponse ne semble pas avoir convaincu le PCA et une bonne partie du Conseil d’administration qui n’envisagent pas toujours le rôle du CA uniquement sous le prisme stratégique. La tentation est grande de s’impliquer dans les activités opérationnelles.
En effet, la lettre du PCA de l’ART qui instruit le DG de rapporter sa décision de suspendre les indemnités compensatrices de certains personnels au motif que cette action n’a pas requis l’autorisation du CA est révélatrice de la compréhension du rôle du CA. C’est le cas également de l’instruction du paiement des avancements du personnel gelés depuis 2014 conformément à une résolution du CA. Ici se rôle n’est pas que stratégique, il se prolonge dans le suivi quotidien des décisions prises par le DG.
Deux idéologies s’opposent ici.
La première idéologie consacrée par l’article 24 de la loi 2017/010 du 12 juillet 2017 reconnaît que le CA a des pouvoirs pour définir, orienter la politique générale et, évaluer la gestion de l’établissement public. Les verbes utilisés pour matérialiser sa responsabilité sont : « fixe », « adopte », « approuve », « autorise », « nomme sur proposition du DG », « s’assure », « accepte tout don ». Il a donc deux principaux rôles : il fixe les grandes orientations, veille à leur respect et approuve les actes de nomination, le budget, le plan d’actions, bref tous les outils stratégiques dont le DG a besoin pour ses actions opérationnelles.
Les deux perspectives dévoilées ici cachent à peine un problème légistique important. En effet, les décrets de 2019 qui sont les textes d’application des lois de 2017 donnent plus de pouvoirs au CA que les lois.
Le DG rend compte de sa gestion au Conseil qui l’évalue et le sanctionne, le cas échéant. Dans cet énuméré, le rôle du CA se limite à indiquer les grands principes et à donner des orientations stratégiques et il revient au DG de les opérationnaliser. Le choix des actions opérationnelles (redéploiement du personnel, nomination selon ses compétences, application des dispositions du statut) relèverait donc du DG.
La deuxième idéologie est consacrée par l’art 6 du décret 2019/320 du 19 juin 2019 qui introduit une phrase lourde de sens : « le Conseil d’Administration a les pouvoirs les plus étendus pour définir, orienter la politique générale et évaluer la gestion de l’entreprise publique ou de l’établissement public dans les limites fixées par son objet social ». Tout dépend alors de l’interprétation que le Conseil d’Administration aura du bout de phrase « les pouvoirs les plus étendus ». L’on constate alors que le décret, qui est une norme inférieure donne plus de pouvoirs au CA que la loi qui est la norme supérieure.
Ainsi, légitimement, les DG auront tendance à recourir à la loi pour apprécier la responsabilité du CA. Pour le DG de Camair-Co, le déploiement du personnel relèverait d’un acte de gestion courante qui vise à satisfaire une orientation stratégique du CA. De bonne foi (nous supposons), il considère que la nomination de certains responsables relevant de sa compétence et les actes d’intérim pris pour les personnels dont la compétence est du CA visent à assurer un fonctionnement optimum de l’entreprise et garantir les résultats attendus. C’est l’interprétation qu’on peut également faire de la décision du DG de l’ART de supprimer certaines primes au personnel sur la base du résultat d’un rapport (conformément aux dispositions du statut du personnel) sans autorisation préalable du CA.
Dans cette perspective, les DG pourraient considérer que l’intervention du CA n’est pas nécessaire pour des ajustements courants et qu’ils devraient davantage être évalués à l’aune des résultats et du respect des dispositions réglementaires. Pour eux le suivi ne devrait pas se focaliser sur les activités et les décisions de gestion, mais davantage sur les résultats à produire. Évidemment, il existe un lien entre ces décisions quotidiennes et les résultats.
Les deux perspectives dévoilées ci-dessus cachent à peine un problème légistique important. En effet, les décrets de 2019 qui sont les textes d’application des lois de 2017 donnent plus de pouvoirs au CA que les lois. Donc au lieu de préciser les conditions d’application des dispositions de la loi, l’article 6 de décret 2019/320 élargit le cadre des compétences du CA. Certains acteurs (les DG) auront tendance à appliquer la norme supérieure qui est la loi et minimiser les dispositions des décrets. Dans cette optique, le Conseil d’Administration est une autorité chargée d’assurer le phasage et le cadrage de l’entité en veillant à la cohérence de ses actions avec la politique générale et sectorielle du Gouvernement. Par ailleurs, il veille au respect des grands principes défendus par le Gouvernement. Le Directeur Général gère et applique les directives du CA.
Toutefois, si pour les établissements publics il pourrait y avoir une ambiguïté, ce n’est pas le cas pour les entreprises publiques, comme la Camair-Co, soumises aux dispositions OHADA. Ce texte, considéré comme loi supra national, clarifie les rôles et responsabilités de chaque organe de gestion de l’entreprise. De ce point de vue, l’instruction du PCA de Camair-Co concernant un acte de gestion quotidienne relève de l’ingérence. La référence aux dispositions OHADA devrait contribuer à réduire la conflictualité entre les principaux acteurs de gouvernance des entreprises publiques. Le statut de société à capital public de la Camair-Co avec l’État comme actionnaire unique fait oublier aux dirigeants et actionnaires sociaux leurs soumissions aux dispositions OHADA.
- Conflits entretenus par l’absence des dispositions d’évaluation et de sanction du CA
Le cas du Matgenie tel que relayé par le média Investir au Cameroun révèle des conflits entre le PCA et le DG d’une part et entre le PCA et les administrateurs, d’autre part. Les administrateurs ont écrit une lettre au Ministre de tutelle du Matgénie (ministère des Travaux publics) dans laquelle ils dénoncent entre autres « la volonté du PCA de faire obstacle au bon fonctionnement de l’entreprise ». Les griefs reprochés au PCA avant, pendant et en marge des conseils d’administration sont entre autres, l’invitation au CA des membres dont le mandat n’est pas reconnu par leurs administrations, le refus de l’inscription de la question des ressources humaines à l’ordre du jour du CA, le non-respect des modalités de prises de décision au sein du CA, refus de signer les PV et résolutions en salle, l’ingérence dans la gestion.
Ces griefs (s’ils sont avérés) sont un mélange d’ingérence (contrairement à l’article 11 al 1 du décret 2019/320 du 19 juin 2019) dans les actions quotidiennes du DG et d’un dysfonctionnement important au sein du CA (procédure pour retenir les points inscrits à l’ordre du jour, signature des résolutions et les modalités de prise de décisions) induisant un préjudice à l’entreprise.
La décision des membres du CA de saisir le Ministre de tutelle est prévue par l’article 26 al 3 de la loi 2017/010 du 12 juillet 2017. Cette loi et le décret d’application 2019/320 du 19 juin 2019 prévoient des dispositions du CA relativement à : sa composition, sa présidence, le mandat des administrateurs, leurs incitations, leurs missions, le fonctionnement (signature des PV, résolutions, tenue du secrétariat, mode de prise de décision, de convocation du CA et de définition de l’ordre du jour, cas de vacances). Aucune disposition n’évoque la sanction des administrateurs. Il est vrai qu’en ce qui concerne les fautes de gestion, les administrateurs sont concernés, mais pour les cas évidents de violation de la loi à travers les recrutements, les nominations ou l’octroi des primes et indemnités indues ne sont pas spécifiquement indexés. Le plus souvent, les fautes commises par le CA (résolutions prises en violation de la loi) sont souvent imputables au DG en cas de contrôle. Ce qui peut expliquer la réticence de certains à exécuter certaines décisions du CA, une véritable source de conflit.
Et pourtant, si les responsabilités civiles et pénales du DG et du CA étaient clairement définies dans les textes ils agiraient plus sereinement. Dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions, les d’administrateurs peuvent commettre des fautes (fautes de gestion notamment) engendrant des dommages à l’entité publique (responsabilité civile) ou des infractions, des fraudes (responsabilité pénale). La responsabilité pénale des administrateurs peut être engagée individuellement ou de manière collégiale selon les cas. Les infractions concernées sont entre autres la distribution des dividendes fictifs, l’abus de bien social, l’abus de pouvoir ou de voix, validation des comptes infidèles.
L’exigence de disposer d’un règlement intérieur et d’une charte de l’administrateur n’est pas observée par plusieurs entités publiques alors que le délai d’exécution de cette obligation est dépassé depuis le mois de septembre 2019. Certes, le Code pénal prévoit des sanctions en cas de violations des textes pour tout agent public, mais le nouveau cadre juridique des entités publiques n’adresse pas expressément cette question.
On en conclut que les textes actuels entretiennent des conflits entre les principaux organes de gestion des entités publiques ; à cause d’une part de la divergence entre les lois et le décret et d’autre part d’un vide juridique sur l’évaluation et la sanction du travail du CA. La tutelle, donc l’action est relayée par son représentant au CA, n’a pas qualité pour évaluer le PCA encore moins le collège des administrateurs. Il faut craindre que de nouveaux conflits émergent entre les acteurs du fait de la faible appropriation des textes, du non-respect des dispositions (validité des mandats des dirigeants et des mandataires sociaux dont les décisions pourraient être contestées au regard de leur illégitimité conséquente). Il apparait urgent d’exiger une mitigation diligente au risque de bloquer à terme, le fonctionnement des entités publiques. Cette responsabilité incombe pour une grande part aux PCA et la tutelle technique qui déclenchent le processus de prise de décision en ce qui concerne la validité des mandats et la mise en place des principaux outils de gestion exigés dans les entités publiques.
Par Pr. Viviane Ondoa Biwole
Professeur Viviane ONDOUA BIWOLE, est enseignante à l’Université de Yaoundé II au Cameroun. Je suis également professeure associée à la YALE University aux USA. Ces champs de recherche s’inscrivent dans deux problématiques : l’entrepreneuriat et la gouvernance publique. Elle assumé de hautes fonctions dans l’administration publique camerounaise de 2007 à 2019 dont 3 ans comme inspecteur et inspecteure générale au Ministère camerounais de la Fonction publique et de la Réforme administrative, et 9 ans (de juin 2010 à mars 2019 ) comme Directeur Général Adjoint de l’Institut Supérieur de Management Public (ISMP).
